“窮政府”還要減稅——財政赤字的邏輯

陳志武2021-01-11 15:40

(圖片來源:IC Photo)

【金融其實很簡單】

陳志武/文

在這次新冠病毒的沖擊下,各國都擴大財政赤字、大借國債。在這種時候,很多人難以理解:為什么有的國家政府在負債累累的時候還要減稅?比如,美國這些年每年都有財政赤字,政府入不敷出,而且聯邦政府負債余額已經遠超GDP,可是,從里根、老布什、小布什到特朗普,只要是共和黨的人,從總統選舉期到實際做總統,都說要減稅,而且做總統后還真的經常減稅,而不是加稅去減少政府負債。這到底是怎么回事呢?政府窮但居然還要減稅!這到底是他們不負責任,還是背后有站得住腳的邏輯?

之前已經了解到,證券市場起源于西方政府的應急戰爭融資需要。而之所以政府需要借債,是因為西方國家的征稅能力從古希臘、古羅馬時期就受到約束。到了今天,大多數國家都有完善的征稅體系,尤其是歐美發達國家,征稅權力和能力不是問題。正如本杰明·富蘭克林曾經說過:“世界上只有兩件事是不可避免的,那就是稅收和死亡”。這說明當代政府的征稅權已經今非昔比。那么,既然現代國家的征稅權不是問題,在面對財政需求時還需要像中世紀那樣通過國債融資嗎?甚至在已經負債累累的情況下,“窮政府”不但不加稅,反而減稅、變本加厲借更多的債,這又是怎么回事?

政府開支與融資選擇

其實,如果我們把國家看成一個公司,那么,窮政府還要減稅的邏輯就好理解了。國家作為一個公司,主要支出是提供公共服務,包括國防安全、社會秩序、環境保護、衛生健康等等,也可以是政府投資;政府的公共服務和投資所帶來的回報,既有顯性的短期收益,也有無形的長久回報。而政府的收入除了部分投資收益和服務收費外,最主要的就是稅收收入,還有就是借債。

首先,我們應該看到,如果政府開支不能帶來回報,那么,不管政府有財政盈余還是赤字累累,也不管是通過征稅還是通過借債融資,都不應該做。即便政府開支提供服務或者做投資能夠帶來回報,這個回報也不能太低。假如開支帶來的回報率低于政府負債的利率成本,那么,這種開支也不能做。也就是說,你借錢來做投資,最后的投資收益比你付出去的利息還少,不管是借錢還是用自己口袋里的錢,你當然不應該做這個生意。這就好像很多地方政府花很多錢做形象工程一樣,這些工程幾乎沒什么回報,對民生的改進也小。

不過,假如一個項目能帶來高回報,而且是遠高于利率的回報。比如,保衛國家的戰爭,如果不投入資金進行衛國戰爭,就會失去江山;而如果打贏了,就能長久保住江山。這種開支的回報顯然可以很高。那么,此時政府到底該選擇借債融資,還是加稅融資呢?

答案取決于政府融資成本與民間投資回報率之間的差別。道理在于,政府借錢的利率成本比誰都低,比如,今天美國政府30年債只要付2.6%的年息,而最高評級的公司也要付4.3%的年息才能借到30年的債,一般公司的利息成本就高多了,普通家庭的債務利率就更高。所以,你看到,如果全社會要負債很多,那么,就還不如由聯邦政府負債,因為政府的借債成本最低。當然,前提是民間的投資機會、投資回報要足夠高,尤其是要比政府的投資回報高,否則,政府不僅不應該有赤字,而且還應該通過加稅把一些國債還掉。

減稅的邏輯

我們來看一個例子。假如政府現在有一個項目(可以是民生項目,也可以是投資項目),項目預期回報率為5%,需要100億前期投資。這個錢可以向社會各企業征稅而得,也可以按2.6%的年利率從金融市場借。那么,政府該怎么選擇哪個方案呢?這里需要分析一下細節。

假如政府自己借債融資,等于是把100億留在那些企業手中,由企業擴大投資。不妨假設企業的投資回報為10%,企業所得稅稅率為20%。那么,一年后這些企業投資的利潤為10億,其中2億是交給政府的稅收。去掉這些稅負后,企業把剩下的8億利潤加上原先的100億,一共108億,第二年再投資,由此在第二年獲得利潤回報10.8億,給政府交稅2.16億;到第三年,企業繼續把累計留下的稅后利潤再投資……年復一年,依次做下去。這樣一來,就給政府帶來無限長的稅收流,而且這部分額外稅收按每年8%的速度增長。考慮到政府的貼現率或說融資成本為2.6%,這個每年增速8%的無限稅收流的貼現值為無窮大!也就是說,政府自己借錢花,把那100億留給民間企業,最后給政府換來價值無窮大的未來稅收流。而且,不管國家現在是否有赤字和很高的負債,這個結論都成立。

你可能會問,上面的例子中假定政府公債利率不變、民間投資回報率也不變,在現實中,不僅利率總變,而且民間投資回報率也不斷變化,那結論還成立嗎?

其實,基本道理是不受影響的,邏輯其實很簡單。如果你的朋友很會賺錢,而你借錢的利率又很低,那你當然是借錢讓你朋友去賺錢,然后你分享他的收益。對應于政府的融資決策就是,如果民間投資回報率高,政府就應該藏富于民,讓社會上的企業去賺錢,當下的財政開支先通過借債來解決,今后再通過企業所得稅來彌補,這就能實現雙贏。在民間投資回報率高時,哪怕政府已經負債累累,也應該減稅,讓企業多留下利潤去投資創業,這就起到放水養魚,借雞生蛋的作用。反過來,如果此時政府還征收重稅的話,就無異于殺雞取卵,自廢武功了。

政府當下的減稅會使自己在未來獲得更多的稅收流——這個結論當然有一個核心前提,就是民間投資回報率要始終超出政府公債利率至少1.25倍(這里假定企業所得稅率為20%)。也就是說,如果民間投資回報很低甚至沒有回報,那么,政府就應該減少開支并加稅還債,或者如果政府開支回報比較好的話,應該通過征稅為新項目融資,而不是借新債。當然,由于公債利率在大多數時候是最低的,民間投資回報一般都會高于公債利率,尤其是在經濟發展速度比較高的時期,因此,多數時候政府應該通過借債融資,少征稅甚至減稅,把民間收入流在民間。

這就是美國這么多年里即使政府窮也還要減稅的道理。2016年聯邦債務余額22.8萬億美元,而GDP不到19萬億美元,的確是負債累累。即使這樣,特朗普總統還要給企業和老百姓減稅。在聽這一講之前,你可能無法理解這種行為,但現在你應該明白了,之所以美國政府這么熱衷于負債,很大程度是因為美國企業的創新能力、競爭優勢和盈利能力使它們的發展前景好,讓民間投資回報高于國債利率很多,通過減稅藏富于民更符合美國政府的長久利益。企業富、民間富,國家最終才能富強。

今日講的第一個要點是,如果政府開支的回報率高于公債利率,這些開支才值得做;否則不值得。這個結論跟政府資金是“靠征稅還是靠發債而得”沒關系。第二,如果民間投資回報率長期高于政府公債利率很多,那么,即使政府已經負債累累、赤字纏身,也應該減稅、讓更多收入流在民間、由民間企業去擴大投資,政府應該通過發債滿足當下財政開支和新項目。在這種時候,政府的減稅措施等于借雞生蛋。第三,這就解釋了為什么這么多年里盡管美國政府已經赤字纏身、負債累累,但還是要減稅。只要民間投資回報率長期維持在足夠高的水平,即使政府已經很窮,也應該藏富于民,自己靠低利率的債務維持。這是美國提升國力的秘訣之一。

(本文為向知《陳志武教授的金融課》講座文本)

 

耶魯大學教授,香港大學馮氏基金講席教授。
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